王晓芳，熊和妮 | 美国纽约州公立中小学分类鉴别、精准诊断与协同改进
✦王晓芳，男，深圳大学高等教育研究所副教授；
✦熊和妮，女，深圳信息职业技术学院应用外语学院讲师。
2015年，美国联邦教育法律《让每个学生都成功法案》（Every Student Succeeds Act，ESSA）的实施，意味着州政府在公立中小学的问责与改进中扮演着关键角色。ESSA赋予了州政府运用联邦政府提供的资源来提升公立学校教育质量的重要机遇，重新构建了“以州为主”的学校问责与改进体系，要求各州在ESSA基础上制定发展规划和实施方案。[1]纽约州提交了该州ESSA实施方案（New York State's ESSA Plan），并于2018年1月获得联邦教育部批准。该实施方案囊括了纽约州长期以来致力于学校改进而开展的政策创新和实践探索。本文总结并讨论了美国纽约州在公立中小学的分类鉴别、评估问责、协同改进等层面的实践经验及其蕴含的学校改进理念。
一、分类鉴别公立中小学：评估标准、分类问责与动态调整
纽约州构建了评估公立中小学办学质量的指标体系，对其进行分类鉴别和问责管理，以确定需要州和地方学区提供支持与干预的学校。
（一）公立中小学质量评估标准：以学业成绩为核心的多元化问责指标
在ESSA“以州为主”的学校问责制度中，各州有权制定本州学生学业成就标准。纽约州一方面沿袭ESSA所强调的“考试绩效”的评价框架[2]，构建了“有挑战性的州学业标准和测评”；另一方面也在自主范围内设定了多元化学校问责指标。
第一，以学业成绩为核心，赋之以多元化问责指标。纽约州衡量学校办学质量的指标包括：核心科目的学生成绩；高中毕业率；英语学习者或多语言学习者的英语水平；核心科目成绩的增长百分数与平均增长百分位数以及中期进步水平；长期旷课率；大学、职业与公民准备指数（College Career and Civic Readiness Index）等。[3]同时，纽约州以上述指标为基础进行整合和换算而获得衡量学生学习状况的学业表现指数[4]，如“综合成绩表现指数”“学生成长指数”“综合成绩与成长综合指数”等。可见，学业成绩仍是纽约州衡量学校办学质量的主要标准，再赋之以长期旷课率、毕业率、成长指数等多样化评价标准，精准鉴别表现欠佳的学校与特定学生群体。
第二，关注学生学业成绩的增值水平与弱势学生群体学业成绩。遵循ESSA倡导的学生成长模型，纽约州为全体学生和特定学生群体在不同指标上的表现设定了“长期目标”与“中期进展水平”，并重点关注学生学业成绩的增值水平。纽约州首先确立学生学业成绩的最终目标；在学生当前基准表现的基础上，设定未来五年后为达成最终目标而应实现的“长期目标”；并制定学生学业成绩的中期进展测量。[5]学生学业表现绝对值的高低以及学校之间排名是衡量学校质量的重要评价标准。但同时，学生成长指数与中期目标、长期目标的达成程度也是衡量学校质量的关键指标。例如，学生学业进展指标是将学生当前的学业成绩与学校设定的中期进展目标、纽约州设定的中期进展目标以及长期目标相比较而形成的。此外，纽约州将特定学生群体（如经济处境不利的学生、残疾学生等）的学业成绩作为评估学校教育质量的重要依据，这与ESSA促进教育公平、缩小成绩差距、正视个体差异的核心理念相契合。（二）公立中小学的分类问责：“橄榄型”学校分类结构
在运用学校问责指标对学校教育质量进行评估和鉴别的基础上，纽约州将公立中小学分为四类：获认可学校（Recognition）、良好学校（Good-standing）、针对性支持和改进学校（Targeted Support and Improvement，TSI）、综合性支持和改进学校（Comprehensive Support and Improvement，CSI）（见表1）[6]。在2018—2019学年，纽约州共有5300余所公立中小学参与了纽约州教育问责评估：235所学校被认定为 CSI学校，125所学校被认定为TSI学校，4838所学校被认定为“良好学校”，而在良好学校中有562所学校被列入“获认可学校”。[7]可见，在分类问责理念的指引下，纽约州形成了“橄榄型”公立学校分类结构，州和地方学区需要进行问责和干预的学校数量占比不到10%。这有助于纽约州将资源聚焦于在各项问责指标上表现不佳的学校。
学校分类问责与改进的路径要建立在对学校进行分类鉴别进而采取不同问责措施的基础之上。[8]在纽约州建立的分类问责框架内，一所学校若被认定为“获认可学校”，将被赋予更多的办学自主权。CSI学校与TSI学校被视作表现不佳的学校，需要州和地方学区提供外部支持与协助，学校办学自主权也有所削弱。CSI学校与TSI学校将获得联邦资金的资助，同时接受州和地方学区的进一步质量评估和需求诊断以及一系列的改进与干预措施。不同类型公立学校的问责主体也有所不同：CSI学校的改进过程由纽约州主导和监控；而TSI学校在纽约州指导下由地方学区主导，并负责相应的需求评估、学校改进计划的制定与实施。[9]
（三）公立中小学问责状态的动态调整：退出机制与惩罚机制并行
纽约州对公立学校的分类鉴别和问责的结果并非“终身制”，而是处于动态调整之中。纽约州每年会对TSI学校、良好学校、获认可学校进行评估，同时每三年对CSI学校进行评估。根据评估结果，学校类型将会进行动态调整：良好学校或获认可学校如果在年度评估中表现不佳，将被纳入CSI或TSI学校，进行相应问责；TSI学校如果在三年内无显著改善，将被认定为需要“额外的有针对性的支持”，此后三年如果改进效果仍不明显，将被认定为CSI学校。[10]纽约州对公立中小学问责状态的动态调整还体现在严格的退出和惩罚机制等方面。
首先，如果学校改进取得一定成效并达到相应的退出标准，TSI学校和CSI学校将回归普通学校序列。学校一旦被界定为TSI学校和CSI学校，需达到纽约州制定的严格退出标准后，才可去除表现不佳学校的问责状态。例如，CSI学校必须满足“连续两年在学生综合成绩、学生进步指数与（或）毕业率等指标上的水平达到较高等级”等一系列条件才可退出CSI问责状态。[11]同样，学校要退出TSI问责状态，也应符合相应的退出条件，在评价指标方面达到纽约州设定的标准。
其次，若改进成效不达标，学校将成为学校破产接管计划的管制对象。ESSA要求各州对未能在规定期限内取得良好成效的公立学校采取更为严厉的干预措施。纽约州规定，如果CSI学校无法满足“退出机制”所设定的标准或者在三年后的问责评估中再次被认定为CSI学校，那么该学校将被纳入学校破产接管计划，接受来自州和地方学区更为严格的干预与监管。纳入学校破产接管计划的学校将由地方学区主管或独立接管人接管；学校接管人有权重组公立中小学，包括重新分配学校预算、解雇教职员工等。之后，如若学校仍未有明显改进，纽约州可将该学校逐步淘汰直至关停。[12]可见，尽管表现不佳的学校将获得额外的协助和支持，但是纽约州也建立了包括削弱学校自主权、重组学校、关停学校等在内的惩罚机制，这也给学校带来了巨大的改进压力。
二、精准诊断公立中小学改进需求：构建学校效能诊断工具
在分类问责基础上，纽约州要求CSI和TSI等表现不佳的学校每年接受“综合性诊断需求评估”（Comprehensive Diagnostic Needs Assessment Process）。[13]“学校/学区效能诊断工具”（Diagnostic Tool for School and District Effectiveness，DTSDE）则是纽约州精准评估学校质量、诊断学校改进需求的重要工具。DTSDE不仅是对学校质量进行“打分”的指标框架，更成为纽约州教育文化的重要组成部分：“在纽约州教育局与地方学区、学校之间构建了学校改进的共同语言”，增进学校对自身优势与劣势进行评估的内在能力。[14]
（一）指标框架：聚焦学校能力建设
纽约州主张，学校办学质量与需求评估的根本目的在于“通过对学校教育质量的深入分析，为学校改进循环提供基石”[15]。因此，针对表现不佳学校的需求和质量评估，DTSDE从内容和形式上均更加聚焦学校能力建设。
第一，在评估指标内容层面，全方位评估学校办学质量。DTSDE涵盖六个评价维度，全方位衡量学校办学活动及其效能。[16]“制度与组织”（systems and organization）是DTSDE衡量学校办学能力高低的首要维度，考查学校是否建立有效的制度和组织结构，为促进学生的持续进步与学业成功提供组织保障。DTSDE的第二个维度是“有效的学校领导力”（effective school leadership），衡量学校领导者是否富有远见，能否塑造良好的学校共同体与学习文化，进而为每个学生的学习、学业成功和幸福创造条件。第三个维度是“有效课程”（effective curriculum），主要对学校课程的一致性、课程的深度广度、学生课程需求、课程组织等进行评价。第四个维度是“有效教学”（effective instruction），主要考查学校教师是否有效地促进学生掌握和扩展知识并深化对知识的理解。第五个维度是“社会情感学习”（systems for social emotional learning），强调学校应建立有效促进学生社会情感学习的系统机制。第六个维度是“家长及社区参与制度”（systems for family and community engagement），考查学校是否建立相应的制度，促进家长和社区参与学校教育，并赋权家长群体，使其得以有效地指导学生学习并积极参与学校改进。从DTSDE所包含的六大维度来看，在对表现不佳的学校进行质量评估与需求诊断的过程中，纽约州以促进学校能力建设和内涵发展为根本目的，构建了公立学校质量评估和需求诊断的多元化框架。这一政策实践背后的理念在于：纽约州将学校质量与需求评估框架作为对学校进行赋权增能的重要手段，而非简单的奖惩工具。
第二，从结构形式上看，体现出层层递进、深度挖掘的特点。DTSDE评估框架分为四个层级：6个一级指标或维度，32个二级指标，81个三级指标，每个三级指标又进一步细分为若干个具体监测点。例如，“制度与组织”维度所包含的三级指标“监控与调整实践”就下辖“制定长期目标和短期标准”“学校对执行阶段进行强有力监控以确保各项活动与愿景相一致”等4个具体监测点。[17]从一级指标（维度）、二级指标、三级指标到具体监测点，学校办学质量和需求评估的指标框架从抽象性、概括性的原则逐步演化为学校办学过程中具体可观测的实践活动。DTSDE并非是学校质量评估的清单，外部评估者和学校人员应结合专业知识对学校在不同指标上的表现作出专业判断。[18]作为学校质量评估和改进需求诊断的工具，DTSDE在评价指标结构上遵循详略得当的原则，力图保持开放灵活与可操作性之间的张力。
（二）评估过程：以证据为本的精准分析
纽约州完善了学校质量与需求评估的程序，重视评估后的反馈工作，为探究CSI与TSI等学校之所以表现不佳的根源提供证据支持，精准诊断学校的改进需求。
第一，建立完整规范的评估程序，掌握学校真实的办学情况。DTSDE学校评估过程由六大模块组成：一是评估专家审阅学校日常安排、课程计划、教师发展规划等文件材料；二是对学校管理者进行为期三天的访谈；三是焦点小组访谈，与教师、家长、学生等各方主体深入交流；四是评估专家旁观教师合作讨论会议，并与教师进行深度交流；五是课堂参访，每位评估人员将参访7～10节课；六是评估总结说明会。[19]DTSDE评估程序突出体现了这样一个理念：从多角度、多主体、多来源尽最大可能地掌握学校的真实办学情况，是识别学校改进需求并提出针对性和建设性方案的基础。[20]这也表明纽约州强调基于证据诊断学校的改进需求。
第二，重视评估后的反馈，实现评估对学校改进需求的精准分析。纽约州要求评估人员基于DTSDE六大评价维度，对每一所被评估学校形成有针对性的评估总结报告，称为“DTSDE现场需求评估最终报告”。[21]该评估报告必须就所评估学校的改进方向和改进内容提出具体、可行的建议。为此，纽约州制定了评估指南，并对评估人员如何提出改进建议进行规范和指导。[22]例如，改进建议应指明责任人，而且必须循序渐进；建议应可行，并有足够的人员、时间和经费支持等。DTSDE学校质量与改进需求评估转变了以往简单地打分排名的做法，而是精准分析学校面临的发展困境，并从技术层面提供精准的协助措施，支持学校制定并实施符合自身实际情况的改进方案。
三、协同改进公立中小学：改进循环、资源分配与专业支持
为了实现ESSA所倡导的“以问责、支持和行动的方式给所有学校包括表现不佳学校带来积极改变”的理念[23]，在学校改进过程中，纽约州秉承服务导向的支持理念，采取了“分类支持”而非“一刀切”的支持策略，扮演着“合作者”而非“命令者”的角色。[24]对于CSI与TSI等表现不佳的公立学校，纽约州形成了一套以学校改进计划、资源差异化分配、专业支持网络为核心的推进学校协同改进的制度。
（一）持续性的学校改进循环
纽约州构建了由“识别改进需求”“明确解决策略”“设定评价策略实施效果的标准”“监控策略实施过程的有效性并追踪进展”“修订策略方案”等五个基本步骤组成的持续性学校改进循环[25]，并将其建立在学校质量评估与需求诊断的基础上，目的在于为学校改进提供明确的指南，并推动学校改进过程的制度化。
在持续性学校改进循环中，最关键的是协助表现不佳的学校在学校评估和需求诊断的基础上制定年度改进计划，即“学校综合教育计划”（School Comprehensive Educational Plan，SCEP）。纽约州对SCEP改进方案设定了严格的标准，并由州或地方学区对方案进行审核和批准。SCEP必须达到相应的要求并包含关键模块，如“利益相关者的参与”“设定目标与基准数据”“行动方案”“年中目标基准”等[26]。SCEP的制定过程还必须包含学校领导者、教师、家长和学生等不同利益相关群体的“有意义参与”，力求改进计划能够集思广益并反映不同利益相关者的多元诉求。[27]这也使每所学校制定和实施的改进计划在体现个性化的同时，也能以证据为本。[28]此外，纽约州全程参与学校改进计划的制定，并提供全方位的、持续性的技术支持。例如，通过建立学校改进的资源指南、精选并列举学校改进策略，纽约州鼓励并指导学校在改进计划中设定“基于证据的改进”措施。[29]可见，纽约州是学校改进计划制定与实施全过程的把关者、指导者和协助者。
同时，纽约州通过发布“领先指标季度报告”（Quarterly Leading Indicator Reports）、开展 “进度需求评估”（Progress Needs Assessments）对学校改进进行全程监控，评估学校改进计划执行的成效。“领先指标季度报告” 如实记录学校所采取的改进措施是否取得了其在SCEP中设定的改进目标，为学校改进策略的选择与调整提供依据。“进度需求评估”将对学校开展过程性评估，衡量SCEP的质量与成效，审查学生成绩等学校数据资料，审计学校各项资源的使用效率和效能，并收集家长和教师的反馈意见。[30]“领先指标季度报告”与“进度需求评估”等工具的运用有助于监控改进过程，收集学校改进的相关资料和证据，向学校反馈改进效果，进而帮助学校解决改进过程中面临的挑战。
（二）差异化分配策略实现资源的精准投入
在ESSA框架下，CSI与TSI学校将获得学校改进专项资金，开展需求评估、专业学习、改进计划以及其他改进活动。[31]纽约州对表现不佳学校的资金分配和监管的制度设计，呈现差异化分配与精准投入的特点，在确保学校获得充足的改进资金的同时，还可以“战略性地使用其资源”，以探索可持续的学校改进。
纽约州根据学校的不同发展阶段和改进情况，设定相应的资金分配方案，建立了资金分配的有层次的分级体系（见图1）[32]。在第一年，所有CSI学校获得同等的资金支持，即“基准资金”；但在改进计划实施的第二年和第三年，纽约州将根据所设定的进步标准对学校改进程度进行评估，以此作为“额外资金”与“补充资金”等资金分配的依据。纽约州的资金投入与分配策略，体现了以学校改进效果为依据的精准化投放学校改进资源的理念。这也是教育分类问责在资源分配领域的具体运用。
此外，纽约州认识到资源分配不仅应根据学校的改进需求而实现精准投入，而且在对资源运用过程进行监管时也应提升灵活度，指导和协助学校根据实际情况调整预算。因为事先对学校经费使用进行具体约束，可能会“束缚了学校改进的手脚”，让学校难以根据实际情况和内外部环境条件的变化回应特定的挑战。因此，在对资源进行监管的同时也应保持一定的灵活性，这样才能保证学校享有资源运用的自主权，也才能回应纽约州对“资源投入的回报程度”以及学校改进效果的核心关切。
（三）构建学校协同改进的专业支持网络
“学校改进应是州政府与学校建立伙伴关系的过程，而不是强加给学校的外在要求。”[33]纽约州积极发挥自身在学校协同改进中的平台搭建、居间联络和专业资源库的作用，“建立地方学区、CSI和TSI学校与资源中心之间的紧密联结，为学校提供基于证据的干预策略”[34]。
其一，组建学校改进专业学习共同体，促进改进经验在学校之间的传播与共享。作为学校改进的主导者，纽约州掌握哪些学校处于相似处境、面临共同挑战，能够建立并强化CSI和TSI等表现不佳学校之间的联结，进而围绕学校改进构建相应的专业学习共同体。在共同体中，学校之间能够围绕在改进过程中遇到的问题和挑战展开讨论，分享各自的理解和主张，集思广益、守望相助，合作提出解决问题的方案，总结推进学校改进的有效策略。
其二，推行“先进带后进”的学校改进的合作伙伴模式，卓越学校或取得巨大进步的学校为其他学校的改进提供可能的发展方向。纽约州基于分类问责的理念将公立学校划分为表现卓越的“获认可学校”以及CSI、TSI等亟须改进的学校，在此基础上强化了亟须改进的学校与卓越学校之间的联结，同时为了保证学校间的有效交流，亟须改进的学校与卓越学校必须处于类似的外部环境。纽约州要求卓越学校必须为表现不佳学校的改进提供直接的帮助与支持，包括对校长进行辅导、为学校教师提供课堂教学培训等。
其三，借助多方专业力量构建学校改进的共享资源库和知识库。纽约州公立学校的改进建基于对学生成绩等数据的精准分析，因此，专业人士提供的专业技术协助是提升学校办学质量的重要策略。例如，学校改进离不开覆盖全州697个学区的37家“合作教育服务委员会”（Boards of Cooperative Educational Services）的资源共享和专业服务。该委员会致力于通过建立资源和服务共享机制，向学校提供“低成本-高质量”的专业服务，如教育信息技术、特殊教育、学校管理等。[35]此外，纽约州还通过建立“外部技术支持中心”“区域特殊教育技术协助支持中心”等方式满足特定学生群体的学习需求，提升处境不利学生群体的学业成绩。同时，纽约州建立了州教师中心网络，整合教师群体、学区、学校、高校与其他机构的专业力量，每年为教师提供丰富的专业发展机会。[36]
四、讨论与启示
世界各国的学校改进经验表明：学校改进方案与路径选择是影响改进成效的重要因素。[37]美国纽约州推行的“分类鉴别”“精准诊断” “协同改进”的做法，丰富了公立中小学的改进实践和理念。
第一，构建公立中小学质量评估的双重评价体系：以结果性指标分类鉴别与问责，以过程性指标诊断改进需求。如何评价学校办学质量是鉴别、问责和改进学校的关键前提与依据。以学生成绩为基础的结果导向的评价标准和问责机制饱受学界诟病[38]，而脱离学生成绩的质量评估又失其严谨客观与可操作性。纽约州区分了问责式与改进式评估，构建了不同的指标框架。在以鉴别问责为目的的评估中，纽约州建立了以学生学业成绩为基准的问责指标，鉴别表现不佳的学校。学校改进却遵循着另一种逻辑：评估指标及其运用应有助于精准诊断学校表现不佳的根源及其改进需求。由此，纽约州构建了聚焦学校能力建设的DTSDE指标框架，为制定和实施学校改进方案、提升学校内在改进动能提供证据支持。
第二，以证据驱动和分类问责为基础，对公立中小学进行精准扶助、干预和管理，实现资源与需求的精准匹配。数据是教育问责机制得以生效的基础。[39]纽约州将学校改进建立在强大的数据以及统计分析而形成的证据基础上，学生学业成绩以及在此基础上形成的学生综合成绩指数、成长进步指数等构成了学校质量评估的核心标准，也成为学校分类问责、设定改进目标、制定改进方案的依据。纽约州得以对学校进行精细化分类，进而精准扶助、干预和管理。分类问责也延伸形成了学校“能上能下”的动态调整机制，建立了“提升—干预行动—重组”的多层次问责手段。[40]基于证据的分类问责也让纽约州的扶助、干预和管理更加精准与有据可循，能够推进并监督不同类型的、处于不同发展阶段的学校的具体改进方向和实施策略。同时，学校分类问责也指导着资源分配，并以此为杠杆影响学校改进的方向，实现资源与需求的精准匹配。[41]
第三，以诊断评估和改进方案为抓手，增强公立中小学内在的改进能力。学校既是问责的对象也是改进的主体。“学校改进的焦点在于学校自身的改进能力。”[42]纽约州也同样意识到在问责学校的同时，必须精心设计学校内在能力建设的制度框架。[43]为此，纽约州设计了两个有效抓手：一是诊断评估，二是学校改进计划。在诊断评估层面，纽约州借助DTSDE评估框架从多个维度全方位深入学校内部运作，精准诊断学校效能与改进需求。围绕学校改进计划的制定、实施和督导，纽约州建构了学校改进循环，要求学校必须基于DTSDE评估结果和建议制定相应的改革举措。以诊断评估和改进方案为抓手，学校改进不再局限于以问责指标为工具而形成的外部督导，而是致力于为增强学校内在改进动能而积聚资源、精准扶助。[44]
第四，强化共同责任，搭建公立中小学协同改进的专业支持网络。从分类鉴别、精准诊断到协同改进，纽约州公立中小学改进的全过程均体现了学校改进的共同责任和公共参与理念。作为系统性工程，外部支持和扶助是学校改进得以成功的关键要素。各方主体应秉持“共同问责”理念，意识到自身在促进学校改进中的责任与能力。[45]政府、专家团队、家长、社区、社会力量等多方主体也应该深度卷入学校改进的进程，通过提出建议、提供资源、组建专业学习共同体、建立伙伴关系、搭建专业支持网络等多种方式促进学校教育质量的提升。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2021年09期，若转载请注明出处。
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